波音公司生产的737MAX型客机事故频发，已成为美国民航业的巨大丑闻。
数年来，美国国会、政府以及媒体对波音的调查，暴露了公司内部追求利润、罔顾安全、管理混乱等诸多问题。与此同时，美国政府的民航业监管机构，美国联邦航空局（Federal Avation Administration，以下简称 FAA）在事件中扮演的角色也备受公众关注。
公众的质疑是，若FAA有效履行了民航监管职责，那么它一开始就应该发现737 MAX机型中的安全问题，并拒绝其投入使用。此外，FAA也应该在2018年第一起坠机事故发生后严格管理，而不是放任737MAX机型在7年间一次又一次出现严重的安全事故。
当地时间2024年1月25日，美国华盛顿州，伦顿市波音工厂附近的伦顿市机场，一名乘客走过一架波音737 MAX 8。视觉中国 资料图
FAA如今隶属于美国交通部。二战后，民航业快速发展，大量旅客选择飞机出行，催生美国政府设立民航监管机构。在拥有近300万名雇员的美国联邦政府中，FAA大约5万人的规模并不算大，但却承担了相当多而分散的职能。从航路设定、空管人员培训，到民用航空器安全性认证、甚至是机场设施使用，都有可能囊括其中。就在FAA处理波音安全事故的2月，FAA局长迈克尔·惠提克（Michael Whitaker）还需分心应对共和党人的难民焦虑。自去年年底开始，大约有500名难民由于缺少住处，滞留芝加哥机场航站楼的接驳车站。共和党人认为，机场属于FAA管辖范围，他们应当下令机场驱散难民，以保证飞行安全。这场纷争暗示，FAA并非井然有序、权责分明，而是时刻处在各方力量的拉扯之中，难以有效履行其职责。事实上，在美国民航从业者中，FAA有着“墓碑”的外号——只有伤亡报告出现后，FAA才会正视相关安全问题。
波音737 MAX客机连续发生两起坠机事故之后，美国国会就对FAA发起过多次调查。2020年9月，美国参议院民主党人发起的调查发布了最终报告，“波音与FAA共同带来的技术设计缺陷、对飞行员反应的错误假设、以及管理失当，在两起坠机事故中发挥了工具性和因果性的作用（instrumental and causative role）……FAA认证大约737架737 MAX型号飞机可以安全飞行仅仅过了两年零两天，就发生了两起坠机事故。很显然，他们不是FAA认证的那样安全。”
报告发布后，波音回应称，“波音充分且广泛地配合国会调查。在此期间，我们也努力强化安全文化，并且重建与消费者、监管者、以及空旅人士之间的信任……我们从两起事故中、从我们所犯的错误中获得了许多教训。”
2021年美国众议院质询了波音和FAA内部的吹哨人。当年12月发布的报告也认定了FAA在事故中的责任。报告也特别指出，“FAA审核通过了737 MAX中的燃料泵设计缺陷”，而当空中客车的民航机型出现类似的问题是，FAA则要求该公司对飞机设计做出修改后重新提交审核。今年1月，波音737 MAX客机再度出现安全事故之后，美国国会众议院传唤惠提克（Michael Whitaker），要求他澄清FAA在事故前后的所作所为，以及该机构是否为保障航空安全做出足够努力。
FAA的失职还不仅限于客机安全性审核领域。民航客机起飞前，飞行员需阅读航行通告（Notice to Air Missions），获取飞行中可能会遇到的危险情况，如糟糕天气、迁徙鸟群、甚至是火箭发射等等。2023年1月10日夜间，FAA管理的航行通告系统出现故障。初步尝试维修无果后，FAA被迫于1月11日宣布全美客机停飞，直至两个小时后才修复完成。超过1300个航班取消，超9700个航班延误。FAA公布的初步调查结果显示，故障来自于两位合同工（contractor）将损坏的文件上传至系统中。在当下繁忙的民航领空中，陈旧的航行通告系统在技术上已经落伍。
FAA的另一重要职能是培训航空管制员。他们在机场塔台中工作，为飞机分配跑道，引导起降。该工作对脑力和临场反应有着极高要求，稍有差池就可能酿成惨祸。然而，近年来美国航空管制员数量不足，工作强度过大，造成了巨大风险。根据《纽约时报》报道，截至2023年9月的财年中，被初步判定为航空管制失误的案例达到655起，较前一年增长65%。从2011年到2022年，获得认证的航空管制员数量减少了9%，而天空中飞行的客机数量却在增加。作为民航监管机构的FAA，正在经历一场全面的机构危机。
监管落后于创新
前述多份美国国会调查报告均指出，FAA无法有效履行职能的一大原因在于其技术能力相对落后。就像人们近年来在科技领域所观察到的那样，监管总是落后于创新。当ChatGPT已经被广泛运用，政府方面才开始试图理解AI应用，并草拟相关规章。航空方面亦是如此。波音、空客等公司积极研发新技术，用于升级飞机，FAA在这个过程中只能被动地去理解相关创新，并根据过往经验进行监管。
目前FAA审核客机安全的体系被称为ODA。过去数十年中，客机、引擎、以及其他组成部分变得越来越复杂。凭借FAA自身的人力、物力、以及技术能力，无法对其进行彻底的审核，因此ODA系统允许FAA授权其他有资质的机构或个人，对航空器的部分部件进行审核。通常情况下，这些被FAA授权的机构或个人，将会审核飞机上容易理解、非关键、低风险的部分，而FAA将审核新设计以及在安全问题发挥关键作用的部件。但在实际运作中，由于FAA自身能力限制，他们将许多核心部件的审核也一并授权出去。前述众议院民主党调查报告指出，由于客机研发的专业性，部分审核内容也可由被审核方承担，波音自己就会参与波音客机安全性的审核。这一做法不一定违规，但存在风险，尤其是FAA过度依赖波音自身的质量控制时。前述民主党调查报告中就指出，审核737 MAX安全性过程中，FAA起先于2013年将87项审核中的28项授权给波音，而到了2016年，FAA则将91项审核中的79项授权给波音。
早在2012年美国交通部就在报告中指出ODA系统的缺陷，FAA并没有经过足够训练的工程师，无法有效追踪ODA系统。此外，ODA系统严重削弱了FAA对帮助自身审核飞机安全性的机构或个人的约束力。
即使是在FAA自己进行的审核项目中，其审核能力也十分可疑。后续调查显示，FAA自身组建审核737 MAX安全性的委员会由45人组成，其中仅有工程师24名，包括6名高级工程师。他们需要面对的是1500名被授权在ODA体系下审核客机安全的人员。前述众议院民主党国会调查报告引述一些参与了审核过程的工作人员表示，“FAA审核人员并不足以审核所有的波音项目（737，737，767，777，以及787）。每一个项目仅有两名技术人员参与。一些技术人员仅为航空安全经验有限的新工程师。”“审核737 MAX的工程师，由于没有参与到研发和设计工作当中，缺乏足够的技术洞见，以衡量产品本身是否合规。”
FAA无力审核的系统中就包括导致2018年和2019年两起坠机事故的激动特性增强系统（MCAS，Manuvering Characteristics Augmentation System）。美国国会和政府发起的多份报告均指出，波音向FAA隐瞒了MCAS系统中的许多关键变动。波音也告知FAA，MCAS是对旧系统的一个更新，但实际上它是一个全新系统。在误导信息的基础上，FAA认证了MCAS的安全性。最终，在两起坠机事故里，飞行员原本试图操作飞机，但MCAS系统在传感器的错误引导下，将飞机机头指向地面。
前述民主党人报告最终得出了如下结论，由于FAA不具备足够数量的工程师，737 MAX的安全认证过程被大范围地授权给了波音。加上FAA内部的沟通不畅，许多FAA专家未能充分认识到部分系统中存在的安全隐患，这些安全隐患导致了此后的多起飞行安全事故。
国会去哪儿了？
若要改善技术能力和人员困境，FAA需要获得更多的联邦政府支持。然而，事实却正好相反。根据美国媒体报道，FAA如今每年的预算大约在240亿美元，一笔看上去很大的数字，但是在考虑通货膨胀因素之后，实际上低于其2004年的预算水平。2023年9月，民主共和两党就政府预算在国会扯皮。议员们甚至没有将FAA纳入最低限度的政府服务中。这意味着若国会未通过预算案，那全美的航空管制员将会被迫无薪上班，其中另有大约1000人必须离开工作岗位。
这也引发了民航业内的忧虑。佐治亚理工大学工程学教授、航空专家劳瑞·加劳（Laurie Garrow）对媒体表示，“希望国会能够惊醒，并且确实像我们许多人呼吁的那样，为FAA升级系统提供资金。随着我们的交通系统越来越庞大，我们也会遭遇新技术带来的新威胁，这些资金正是我们改善系统所需。”
根据FAA自己的估算，升级前述向飞行员发放航行通知的系统需要大约3000万美元。培训足够的航空管制员需要1.17亿美元。加强对波音的安全性监管，或许更是个无底洞。2023年3月，美国国会预算办公室公布的文件显示，从2023年到2028年国会为升级航行通知系统的拨款仅为1000万美元。
2024年2月，美国国会宣布，在两党的共同努力下，通过法案，在未来五年提供675亿美元投入“FAA运营”以资助关键安全项目，包括认证审核程序改革、航空器监管、雇佣训练安全人员等等。然而，这是一个极具误导性的表述。据该法案相关条目，这675亿美元的流向，FAA运营，也包括原本FAA的日常运营费用，包括人员薪资等等。从2013年到2018年，美国国会授权FAA运营的预算原本就有650亿美元。相比此前五年多处的25亿美元，一大部分用将用于覆盖通货膨胀，而不是实际投入到新的安全项目中。而在美国政府债务逐年上升、国会预算越来越紧张的情况下，FAA能否获得足够资金仍是一个未知数。
总统在做什么？
在缺乏人力、物力支持这些客观因素之外，FAA在波音问题上的失职，也与其长期以来抱持着的放任态度有关。民主党人报告中指出，“FAA高级管理人员在做出安全性认证决定时，通常都会偏向波音自身的商业利益，忽视了FAA自身专家对安全性的担忧。”该报告亦援引FAA自己进行的内部调查，许多人相信FAA内部的航空安全部门负责人只关心航空业股东的商业利益，而不关心安全问题。
FAA并不是唯一倾向于保护航空业利益的机构。2017年时任美国总统特朗普访问波音工厂时说，“上帝保佑你，愿上帝保佑美国，愿上帝保佑波音。”2013年，奥巴马任美国总统期间，就曾对外开玩笑，“等到我总统任期快要结束的时候，我想我会从波音那里收到一块金表，因为我知道我是波音最好的推销员之一。”他得到了，虽然不是以金表的形式——据彭博社报道，波音为奥巴马的总统图书馆和博物馆捐赠了1000万美元。
奥巴马确实曾是波音在全球最有权力的推销员。2011年，奥巴马在印尼宣布波音与印尼狮航达成协议。狮航预计将采购超过200架飞机。2014年，奥巴马在白宫与埃塞俄比亚领导人会面，自豪于埃塞俄比亚与波音达成的协议，并认为该协议将为美国创造许多工作岗位。在随后的几年，则接连发生了2018年印尼狮航737 MAX客机坠机、2019年埃塞俄比亚航空737 MAX客机坠机事故。
波音在美国经济和政治中都扮演着无可匹敌的角色。它是全美最大的企业之一，雇佣接近15万人，并且建造了庞大的相关供应链，间接创造的就业或许超过50万人。此外，航空器也一直是美国最大的出口项目之一。
波音也和其他美国大公司一样，积极通过捐款和游说，保持与政界的良好关系。据追踪政治捐款和游说开支的组织Open Secrets统计，1990年以来波音政治捐款总额累计超过4500万美元，游说开支自1998年以来超过3.4亿美元。民主共和两党都从中获益，其中包括前任总统特朗普和现任总统拜登。美国国家交通安全委员会前主席吉姆·霍尔（Jim Hall）接受采访时表示，“波音显然认为自己大而不倒……这事并不复杂，众所周知，在华盛顿，人们可以通过为国会成员募款，来获得巨大影响力。参与其中的人都很熟悉这一套，也觉得很舒适。既然如此，谁要来做这个恶人呢？”
很长一段时间内，美国政府与波音的暧昧关系并没有造成什么问题。这也与波音长期以来保持的产品质量有关。在民航领域，波音的历史要比唯一的竞争对手空中客车更久，根据国际航协数据进行计算，却保持了更低的事故率。但随着波音安全性严重下滑，FAA的放任态度就会酿成惨剧。2018年，737 MAX客机在印尼发生第一起坠机事故之后，FAA始终拒绝对该型号客机下达停飞令。一直到2019年第二起坠机事故发生后，FAA获得相关证据，证明两起事故原因近似，决定停飞737 MAX客机。甚至，波音时任首席执行官丹尼斯·穆伦堡（Dennis Mullenburg）曾与特朗普通电话，要求FAA不要停飞相关型号的客机。波音对外表示，“根据目前掌握的信息，我们没有任何依据（向航空公司）发布新的指导意见。”
2019年波音737 MAX连续发生两起坠机事故之后，FAA一度要求波音停飞所有相关机型。此时，FAA和美国司法部原本可以选择刑事起诉波音。这也是美国相关监管机构实施监管的常用手段。然而，波音很快与FAA、司法部达成和解。FAA仅需支付25亿美元，其中大部分用于遇难者家属赔偿，并且承诺加强737 MAX生产流程。对于放弃起诉的决定，司法部宣称，“波音在737机型上的不当操作，在公司内部不普遍，涉及员工数量也不大。”这一说法，与后续多次国会调查最终发布的报告结论相悖。
也正是在这个意义上，美国国内舆论一致认为，FAA也在如今波音安全丑闻中负有不可推卸的责任。美国联邦政府以及FAA自身也随之寻求改变，以扭转FAA的职能和它在公众中的形象。2023年10月，曾经长期任职FAA，并一度担任副局长的惠提克接任局长一职。他先是收回了原本授权给波音自己完成的许多安全审核工作，并在今年1月启动了对波音的新一轮安全审核。在公开声明中，惠提克表示，“现在是时候重新审视原本授权出去的安全审核职能，并且评估相关的安全风险了。”未来，他计划使用更多的独立第三方，来改善当前的ODA安全审核系统。
这会是一时的权宜之计，还是FAA系统性变革的开始？
