作者：中国人民大学法学院教授、全国人大常委会香港基本法委员会委员 韩大元
观点提示
香港国安法的通过和实施，有助于维护宪法和香港基本法确定的宪制秩序，有助于保持香港的长期繁荣稳定。在这一新的历史起点上，我们要倍加珍惜“一国两制”取得的成就，客观地正视“一国两制”面临的挑战与问题，使“一国两制”这一承载中国人民智慧与历史使命的制度创新继续保持其旺盛的生命力。
《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称“香港国安法”）的颁布是“一国两制”实践中的一项重大举措，也是完善“一国两制”制度体系的重要法律保障，将成为香港由乱到治的重要转折点。
香港国安法的核心要义
香港国安法的核心要义就是维护“一国两制”，即维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定。香港国安法第一条明确了本法的制定目的是：“为坚定不移并全面准确贯彻‘一国两制’、‘港人治港’、高度自治的方针，维护国家安全，防范、制止和惩治与香港特别行政区有关的分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动和勾结外国或者境外势力危害国家安全等犯罪，保持香港特别行政区的繁荣和稳定，保障香港特别行政区居民的合法权益。”
香港国安法维护《中华人民共和国宪法》（以下简称“宪法”）和《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称“香港基本法”）共同确定的香港特别行政区宪制秩序，从法律上明确了国家安全的属性与“一国”和“两制”的关系，把坚守“一国”和尊重“两制”有机结合，为“一国两制”构筑严密的法律防线。“一国”是根，根深才能叶茂；“一国”是本，本固才能枝荣。在“一国两制”制度体系中，“一国”和“两制”并非并列，“一国”始终是不可动摇的前提。维护国家安全是国家生存与发展的基础，也是现代主权国家为实现宪法规定的国家发展目标而履行的义务。因此，香港国安法将确保“一国”作为前提，并以法律形式保障“一国两制”发展不动摇、不走样、不变形，进一步巩固“一国两制”的法治基础，完善了香港维护国家安全的法律制度与实施机制。
香港国安法的性质与地位
香港国安法是全国人大常委会根据宪法、香港基本法和全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定制定的具有特殊性的全国性法律，在全国范围内有效。作为全国性法律，香港国安法体现了香港基本法精神，是有关香港国家安全制度的重要法律基础，将发挥维护国家安全的特殊功能。
香港国安法是“一国两制”的法律体现。根据宪法，全国人民代表大会在1990年通过香港基本法，以法律方式规定香港特别行政区制度。2020年5月28日，十三届全国人大三次会议通过了《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》（以下简称“《决定》”），其中第六条授权全国人大常委会制定香港特别行政区维护国家安全的法律。《决定》及香港国安法均依据宪法和香港基本法，旨在完善香港特别行政区同宪法和香港基本法实施相关的制度和机制。因此，香港国安法的制定符合宪法和香港基本法规定和基本精神。
依照香港基本法第十八条第三款，香港国安法已列入香港基本法附件三，其法律地位高于香港本地法律。香港国安法第六十二条明确规定，香港特别行政区本地法律规定与本法不一致的，适用本法规定。同时规定，香港国安法的解释权由全国人大常委会行使。这一规定，有利于维护香港基本法与香港国安法的权威，有利于及时、有效地解决香港国安法实施中可能出现的规范冲突，如香港国安法与本地法律之间的不一致，维护国家法制的统一。
防范、制止与惩治功能
香港国安法第一条明确了本法的三个功能，即防范、制止和惩治与香港特别行政区有关的分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动和勾结外国或者境外势力危害国家安全等犯罪。
防范是指采取事先的措施，防止危害国家安全行为和行动的发生，主要针对国家安全观念和制度建设的漏洞。在国家安全观念方面，香港国安法第九条要求香港特别行政区应当加强维护国家安全和防范恐怖活动的工作。对学校、社会团体、媒体、网络等涉及国家安全的事宜，香港特别行政区政府应当采取必要措施，加强宣传、指导、监督和管理。第十条要求香港特别行政区应当通过学校、社会团体、媒体、网络等开展国家安全教育，提高香港特别行政区居民的国家安全意识和守法意识。在制度建设方面，香港国安法要求香港特别行政区设立维护国家安全委员会，其主要职责是：分析研判香港特别行政区维护国家安全形势，规划有关工作，制定香港特别行政区维护国家安全政策；推进香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制建设；协调香港特别行政区维护国家安全的重点工作和重大行动。这些制度设计和规定都属于防范的功能。
制止主要是指对正在发生的危害国家安全的行为采取的措施。为了有效制止，香港国安法规定了两个方面内容：一是规定了需要制止的对象，即构成危害国家安全罪行的人和组织；二是具体规定了采取制止措施的组织和具体措施。如该法第四十三条规定，香港特别行政区政府警务处维护国家安全部门办理危害国家安全犯罪案件时，可以采取香港特别行政区现行法律准予警方等执法部门在调查严重犯罪案件时采取的各种措施，以及第四十三条实施细则规定的具体措施。这些都是属于制止性质的措施。
惩治主要指对已经发生危害国家安全的行为追究其刑事责任的措施，包括程序以及罚则。主要体现在香港国安法第三章罪行与处罚以及第四章规定的案件管辖、法律适用与程序。第三章规定了分裂国家、颠覆国家政权、组织恐怖活动以及勾结外国或者境外势力危害国家安全的四种罪行以及处罚。法律规定的四类罪行的构成要件明确、界限清晰、处罚得当，体现罪刑相适应原则。同时，规定了案件管辖、法律适用和程序，包括特别的检控措施以及审判组织等。
防范、制止与惩治是有机联系的功能体系，对香港特别行政区维护国家安全具有特殊的意义。在三者功能中，我们应更加注重防范措施，同时注意防范措施的适当性。
构建维护国家安全的配套机制
香港国安法在立法体例与配套机制上，形成了统一、权威与有效的综合规范体系与配套实施机制。
在综合规范体系方面，本法改变了过去实体法、程序法与组织法规范相互独立的立法体例。比如刑法是实体法，刑事诉讼法是刑事实体法的程序法；组织法是专门组织的规范，如国务院组织法、法院组织法等。香港国安法的立法突出了问题导向，从国家安全的特殊性出发，将涉及国家安全的实体、程序与组织规范纳入到一部法律之中，形成了综合性的法律规范，强化了不同规范的协调性和法律实施的时效性，这在立法体例与实施机制上是新的探索，富有创新精神。
同时，香港国安法明确了中央和香港特别行政区维护国家安全的两套责任主体和执行机构，即中央人民政府是维护国家安全的根本责任主体，香港特别行政区是维护国家安全的主要责任主体，并各自设立机构，即中央人民政府驻港国家安全公署、香港特别行政区维护国家安全委员会。与这种责任主体的职责相适应，规定了中央人民政府与香港特别行政区的案件管辖权。根据法律规定，绝大部分国家安全的案件由香港特别行政区管辖，中央人民政府驻港国安公署监督、指导、协调、支持香港特别行政区履行维护国家安全的职责。但对三种特殊情形下的国家安全案件，如涉及外国或者境外势力介入的复杂情况，香港特别行政区管辖确有困难的，出现香港特别行政区政府无法有效执行本法的严重情况的，出现国家安全面临重大现实威胁的情况的，由香港特别行政区政府或者驻港国家安全公署提出，报中央人民政府批准，由驻港维护国家安全公署对本法规定的危害国家安全犯罪案件行使管辖权，由驻港国家安全公署负责立案侦查、最高人民检察院指定有关检察机关行使检察权、最高人民法院指定有关法院行使审判权，并适用《中华人民共和国刑事诉讼法》等相关法律的规定。
国家安全教育的制度化
在香港国安法的实施过程中，国家安全教育的制度化是十分重要的问题。去年6月份以来“修例风波”暴露出的各种问题中，部分港人缺乏国家观念，尤其是青少年的国家意识薄弱是十分突出的问题之一。香港特区政府应把国家安全教育纳入特别行政区教育体系，以宣传、普及香港国安法为契机，切实改变长期以来香港教育缺乏国民教育的短板。
通过香港国安法的教育，要形成广泛的社会共识。教育主管部门要加强特区各级学校学生、教师的国家安全法教育与培训，建立与“一国两制”制度体系相适应的教育体系，澄清反中乱港分子散布的对“一国两制”的各种污名化，为“一国两制”正本清源。通过香港国安法的学习，使学生明确“一国”与“两制”、中央全面管治权与香港特别行政区高度自治权、国家安全与人权保障之间的关系，树立正确的国家观，正确认识香港国安法的初心与精神。
如香港国安法第四条明确规定，香港特别行政区维护国家安全应当尊重和保障人权，依法保护香港特别行政区居民根据香港特别行政区基本法和《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会与文化权利的国际公约》适用于香港的有关规定享有的包括言论、新闻、出版的自由，结社、集会、游行、示威的自由在内的权利和自由。尊重和保障人权，使自由与秩序平衡是香港国安法的核心理念。法律明确规定罪刑法定、罪责相适应、不溯及既往等现代法治与人权原则。维护国家安全的根本目的是保障人权，而人权保障以国家安全为基础，两者并不存在冲突，是相辅相成的。最近，香港特别行政区政府已把宪法、香港基本法、国歌条例与香港国安法等法律的教育纳入学校教育，与历史、国情教育结合起来，以有效提升学生的国民意识和对国家发展的信心。这些措施的落实对香港国安法的顺利实施将起到积极作用。
总之，香港国安法的通过和实施体现了包括香港同胞在内的全中国人民捍卫国家主权的坚定意志，有助于维护宪法和香港基本法确定的宪制秩序，有助于保持香港的长期繁荣稳定。在这一新的历史起点上，我们要坚守“一国两制”的初心，倍加珍惜“一国两制”取得的成就，客观地正视“一国两制”面临的挑战与问题，使“一国两制”这一承载中国人民智慧与历史使命的制度创新继续保持其旺盛的生命力。
